A atividade aurífera no Brasil opera sob diferentes regimes jurídicos de aproveitamento mineral, com destaque para a Permissão de Lavra Garimpeira e a concessão de lavra, integradas a cadeias logísticas conectadas ao mercado financeiro. Essa heterogeneidade estrutural é o ponto de partida para compreender os desafios regulatórios que o ordenamento jurídico ainda não equacionou de forma plena.
A cadeia produtiva do ouro começa na extração mineral, passa pelo transporte e culmina na primeira comercialização formal. Nos termos do art. 1º da Lei nº 7.766/1989, o ouro é considerado ativo financeiro ou instrumento cambial desde a extração, quando destinado ao mercado financeiro ou à execução da política cambial, em operações realizadas com a interveniência de instituições do Sistema Financeiro Nacional autorizadas pelo Banco Central do Brasil, função desempenhada pelas DTVMs. As cooperativas de garimpeiros regularmente constituídas também estão autorizadas a operar com ouro, nos termos do art. 2º da mesma lei, com atuação restrita à compra na origem e à venda ao Banco Central ou à instituição por ele autorizada. Trata-se de atividade estratégica, cuja regularidade interessa à ordem econômica, à proteção ambiental e à credibilidade das instituições financeiras.
Os recursos minerais constituem bens da União, nos termos do art. 20, IX, da Constituição Federal, e seu aproveitamento depende de título minerário outorgado pelo poder público, conforme o art. 176 da mesma Carta e o art. 2º do Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/1967). A existência de título válido constitui o primeiro elemento estruturante da rastreabilidade, pois vincula a produção à área determinada e a titular identificado, independentemente do regime de aproveitamento adotado. No caso do ouro extraído sob regime de Permissão de Lavra Garimpeira – PLG, disciplinado pela Lei nº 7.805/1989, aplica-se o regime específico destinado à exploração mineral por garimpeiros ou cooperativas de garimpeiros. Contudo, a existência do título não esgota as exigências de rastreabilidade na fase de comercialização. O PL 3.025/2023, em tramitação no Congresso em regime de urgência, propõe restringir a primeira venda do ouro ao próprio titular da PLG ou a mandatário autorizado e registrado no sistema eletrônico da ANM.
A partir do momento em que o ouro deixa a fase de extração e ingressa na cadeia de circulação econômica, surgem os instrumentos formais destinados a documentar e controlar sua comercialização. O ordenamento vigente já prevê alguns instrumentos de rastreabilidade, entre eles, destaca-se a obrigatoriedade da emissão de Nota Fiscal Eletrônica nas operações com ouro ativo financeiro, instituída pelo Convênio ICMS nº 188/2022, cuja implementação passou a ser exigida pelos Estados a partir de 2023. O Projeto de Lei n.º 3.025/2023 propõe ampliar esse arcabouço com a criação da Guia de Transporte e Custódia de Ouro (GTCO), instrumento eletrônico a ser expedido junto à ANM com o objetivo de individualizar cada massa transportada e tornar verificável, de forma objetiva, o vínculo do garimpeiro à operação, com responsabilidade civil e criminal.
A análise da efetividade desses mecanismos, contudo, exige considerar também a forma como as informações são administradas pelos diferentes órgãos públicos envolvidos na regulação da atividade. A ausência de integração sistêmica entre as bases de dados da ANM, dos órgãos ambientais, da Receita Federal e do Banco Central impede a consolidação de modelo robusto de verificação da origem da produção aurífera. Embora o art. 13 do Código de Mineração já imponha ao minerador a obrigação de fornecer informações ao órgão regulador, cada instituição detém apenas uma fração dos dados necessários. Essa fragmentação expõe o produtor regular a riscos jurídicos e reputacionais mesmo quando todos os procedimentos formais foram observados. Enquanto essa integração não se concretiza, a formalidade documental registra a operação, mas não garante a rastreabilidade da origem.
Esse cenário de fragilidade institucional ganhou novo contorno jurídico com a decisão do Supremo Tribunal Federal. O Plenário do STF, no julgamento conjunto das ADIs 7.273 e 7.345, concluído em sessão virtual encerrada em março de 2025, declarou por unanimidade a inconstitucionalidade do §4º do art. 39 da Lei nº 12.844/2013, que presumia a legalidade do ouro adquirido e a boa-fé da pessoa jurídica adquirente. Com a supressão dessa presunção, as DTVMs passaram a responder efetivamente pela verificação da origem do metal. O problema é que o Estado ainda não proveu os instrumentos que permitam essa verificação de forma objetiva. Sem rastreabilidade efetiva, a responsabilização formal das DTVMs dificulta a comercialização do ouro produzido pelo titular de PLG. Esse impasse recai de forma desproporcional sobre quem produz dentro da lei.
A mineração regular, submetida a licenciamento ambiental, às obrigações de responsabilidade ambiental previstas no art. 6º-A do Código de Mineração — incluído pela Lei nº 14.066/2020 — e ao recolhimento da CFEM, prevista no art. 20, §1º, da Constituição Federal e regulamentada pela Lei nº 7.990/1989, com alterações da Lei nº 13.540/2017, opera sob encargos que o minerador irregular ignora. O ouro irregular, ao ingressar no mercado formal sem esses encargos, gera distorções concorrenciais no mercado formal e compromete a reputação do setor no exterior.
O cenário descrito revela uma assimetria que o ordenamento jurídico precisa resolver. Ao Estado incumbe aperfeiçoar o arcabouço normativo e integrar tecnicamente os órgãos competentes: ANM, Receita Federal, Banco Central e órgãos ambientais. A verificação efetiva da origem da produção mineral depende dessa integração. Ao minerador regular assiste o direito de operar sob regras claras e amparadas por instrumentos objetivos de comprovação de origem. Sem essa convergência, a rastreabilidade serve apenas para onerar quem já cumpre a lei, sem alcançar quem opera fora dela.
